LA ODISEA DEL NUEVO REGLAMENTO AMBIENTAL PARA ACTIVIDADES MINERAS

Como el mítico personaje ODISEO -nombre griego de ULISES- , el proyecto de reglamento para el desarrollo y gestión ambiental para las actividades mineras, tuvo que atravesar muchas pruebas antes de llegar a su destino. Han transcurrido cuatro años desde que empezó la aventura de cambiar el marco legal para la evaluación de los estudios ambientales para los proyectos de la mediana y gran minería. Esta es la crónica del viaje.

El PRINCIPIO DE LA ODISEA: LA DECISIÓN DEL CAMBIO

El cambio es inherente al hombre. 2010 fue la fecha que el Vice Ministerio de Minas decidió adecuar el marco normativo - Decreto Supremo N° 016-93-EM al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental -SEIA-, que había entrado en vigencia a finales del 2009. El mandato era claro, adecuar las normas mineras de evaluación ambiental al marco establecido por el Ministerio del Ambiente, incorporar de manera integral los cambios normativos e institucionales y mejorar las reglas de elaboración y evaluación de los estudios ambientales para explotación y beneficio, elevando el standar. 

La Dirección General de Asuntos Ambientales Mineros, -DGAAM- fue la encargada de elaborar el proyecto, para lo cual contrató a una consultora especializada, que redactó la versión inicial. Para esto, la DGAAM elaboró previamente un listado de problemas y posibles soluciones que sirvieron de insumos a la consultora. Posteriormente se sometió a un revisión integral el primer borrador a efecto de involucrar a los profesionales evaluadores de la DGAAM, en la formulación del texto del reglamento. Las normas son mas eficientes si en su redacción, participan todos los actores que las van a aplicar.

En las normas que regulan los estudios ambientales, hay que diferenciar los aspectos referidos al Procedimiento Administrativo: reglas y plazos del procedimiento administrativo aplicables a la elaboración  y evaluación  de los estudios ambientales, de los Aspectos y Exigencias Ambientales: que los titulares de proyectos mineros deben desarrollar en sus estudios y ejecutar en sus operaciones. 

Uno de los problemas del Decreto Supremo N° 016-93- EM desde el punto de vista del autoridad que evalúa y los administrados, ha sido la falta de un procedimiento administrativo preciso para la evaluación de los estudios y sus modificaciones. Las etapas y plazos recién fueron definidos mediante el D.S. 053-99-EM, los cuales se complementaban con las normas de participación ciudadana, reguladas en el D.S 028-2008-EM y muchas actuaciones han requerido de la aplicación supletoria de la Ley 27444.

El segundo problema es el desface. Del año 1993 al 2014 ha variado el número de proyectos mineros, se ha incrementado el marco legal ambiental general y sectorial, se han regulado diversos aspectos relacionados como la participación ciudadana, el derecho de consulta, los estándares de calidad ambiental, los límites máximos permisibles. Nuevos sistemas se ha implementado, SINEFA y SEIA. Nuevas entidades se han creado, como el MINAM, el OEFA, el OSINERGMIN, el ANA, el SERNANP, el SENACE. Se ha implementado el proceso de descentralización en favor de las regiones, cediéndose competencias a las DREM. Los sectores han perdido competencias. 

Hay que recordar que era 1993 y el sector minero introducía la variable ambiental en el desarrollo de los proyectos de inversión -siendo pionero en la aplicación del código del medio ambiente de 1990-, por lo que el marco legal estaba pensado en adecuar las operaciones de minería en curso a los Limites Máximos Permisibles a través de los PAMA e introducir la exigencia de contar con un EIA para las nuevas operaciones de explotación y beneficio minero. No existía experiencias previas en elaboración ni evaluación de los EIAs. 

LA ODISEA DEL RETORNO

Culminado la primera versión del proyecto por la DGAAM, con el propósito de obtener las opiniones de la ciudadanía, de las diferentes autoridades y del gremio minero, se prepublicó el proyecto de reglamento en el 2010 en la página Web del MINEM y se solicitaron a las entidades involucradas sugerencias y comentarios. Participaron el MINAM, el SERNANP, el OSINERGMIN, el OEFA, el ANA , el MINAGRI y la SNMPE.

Ahí empezó la segunda parte de esta ODISEA. La de ajustar el texto con todas las opiniones recibidas. Si ponerse de acuerdo en una clausula es un reto, redactar un texto legal que satisfaga y armonice las diferentes opiniones - y a veces contradictorias-  de las autoridades y usuarios es un reto colosal. Incluso una entidad envió comentarios contradictorios, por parte de dos de sus direcciones generales. 

Mantener la integridad de la propuesta normativa y la sistematización del texto, haciendo cambios a diversos artículos, sin que se desnaturalize el proyecto, implicó un proceso de lectura integral y de concordancia. Llevó algunos meses realizar el cambio del texto y coincidió con el cambio de gobierno. Las nuevas autoridades vienen, las antiguas se van. Nadie decide al irse, nadie decide al llegar. 

LA ODISEA Y LAS NUEVAS AUTORIDADES  

A los meses del cambio de autoridades, se retomó el proyecto de a pocos y se empezó a trabajar con el MINAM de una manera mas cercana. En parte del 2012, la DGAAM revisó con el MINAM el texto del proyecto, artículo por articulo. Fue un trabajo de técnicos, se ajustaban los conceptos, se editaban los textos a efectos que su lectura tuviese una sola interpretación. Promover la actividad minera y no afectar el medio ambiente en un texto de 150 artículos, es una tarea tediosa pero no imposible. Culminado el proceso, era el tiempo de redactar en limpio una propuesta. 

En diciembre del 2012 se creó el Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Actividades Sostenibles -SENACE-, como entidad dependiente del MINAM. Su tarea principal es evaluar los EIA detallados para los proyectos de alcance nacional y multiregional. El sistema de evaluación de impacto ambiental estaba cambiando y los sectores perdiendo competencias. 

LA ODISEA DEL SILENCIO

A inicios del 2013 se redactó la versión final -para esa fecha- del texto del reglamento y se envió al MINAM para su opinión favorable. A partir de 2009 toda norma que emiten los sectores productivos vinculados con temas ambientales, debe contar con la opinión favorable del MINAM.

Pasaron varios meses y no hubo respuesta, el reglamento dejó de ser prioridad, la carga de expedientes y la exigencia de promover los proyectos de inversión llevó a otro escenario. El de cambios puntuales a la legislación de los procedimientos de evaluación ambiental. Basta revisar Los D.S. 054 y 060-2013-PCM, para confirmar los esfuerzos por fomentar la reactivación  económica.

EL FIN DE LA ODISEA

Como todo en la vida, todo tiene un final. No lo deciden los héroes sino los dioses. En este caso, los Ministros  involucrados llegaron al acuerdo de publicar el reglamento. El texto había sido revisado, cambiado, ajustado, editado y coordinado. Ya no habían temas por discutir sino detalles de acabado, de retoque. El MINAM responde haciendo sugerencias al texto del proyecto.

Septiembre de 2014. La DGAAM envía la versión final del proyecto de reglamento al MINAM para la emisión de su informe favorable. Reuniones finales de coordinación conllevan nuevamente a un revisión integral del texto entre ambos ministerios. Culminadas las reuniones, se anunció el fin del proceso y la pronta publicación. Sólo quedan los pasos formales de su publicación, en el diario oficial el Peruano. La ODISEA ha concluido, por ahora. 

Ahora hay que emprender la nueva aventura...la del entendimiento, difusión y aplicación del reglamento.

THE ODYSSEY OF NEW MINING ACTIVITIES ENVIRONMENTAL REGULATION

Like the mythical character ODISEO - greek name of Ulysses-, the draft regulations for development and environmental management for mining activities, had to go through many trials before reaching its destination. Four years have passed since the adventure began to change the legal framework for the assessment of environmental studies for projects of medium and large scale mining. This is the chronicle of the trip. 


PRINCIPLE OF THE ODYSSEY: THE DECISION OF CHANGE 

Change is inherent in man. 2010 was the date the Vice Ministry of Mines decided to adapt the regulatory framework of Supreme Decree No. 016-93-EM  to System of Environmental Impact Assessment -SEIA-, which entered into force at the end of 2009- The mandate was clear , adapt mining regulations to environmental assessment framework established by the Ministry of Environment -MINAM-, incorporate an integrated approach to policy and institutional changes to improve the rules of development and evaluation of environmental studies for mining and processing, raising the standard. 

The Directorate General of Mining Environmental Affairs, -DGAAM- was responsible for developing the project, for which he hired a specialized consultant, who wrote the initial version. For this, the DGAAM previously developed a list of problems and possible solutions that served as inputs to the consultant. Subsequently underwent a comprehensive review the first draft in order to engage DGAAM evaluators, in formulating the text of the regulation. The rules are more efficient, if all the actors will be involved. 

In the rules governing environmental studies, is important to distinguish, matters relating to the Administrative Procedure rules and time limits applicable to the development and evaluation of environmental studies of the Environmental Requirements and Aspects that holders of mining projects must develop and execute in their studies and operations. 

One of the problems of Supreme Decree N° 016-93-EM from the point of view of authority that evaluates and managed, has been the lack of a precise administrative procedure for the evaluation of the studies and their modifications. The new steps and deadlines were defined by DS-053-99-EM, which were supplemented by the rules for public participation, regulated in DS-028-2008-EM and have required additional application of Law 27444. 

The second problem is the obsolescence. From 1993 to 2014 has changed the number of mining projects, has increased general and sectoral environmental legal framework, have regulated various aspects such as citizen participation, the right to consultation, environmental quality standards, the maximum allowable limits . New systems have been implemented : SEIA y SINEFA, new institutions were created, such as MINAM, OEFA, OSINERGMIN, ANA, SERNANP  and the SENACE. We have implemented the process of decentralization to the regions, have been given jurisdictions to DREM. The sectors have lost jurisdictions. 

We must remember that it was 1993 and the mining sector introduced the environmental variable in the development of investment projects -being pioneered the application of environmental code of 1990-, so that the legal framework was designed to adapt operations mining the current Maximum Permissible Limits through the PAMA and introduce the requirement of an EIA for new mining operations and mining profit. There was no previous experience in the development or evaluation of EIAs. 

ODYSSEY RETURN 

Completed the first draft by the DGAAM, in order to obtain the views of citizens, the various authorities and the mining operators, the draft regulations was prepublished in 2010 on the site of the MEM and asked the entities involved suggestions and comments. Participated MINAM, SERNANP, OSINERGMIN, OEFA, ANA, MINAGRI and the SNMPE. 

Thus began the second part of this Odyssey. The adjust the text with all the views received. If achieve an agreement it is a challenge about a clause, writing a text that  harmonize different opinions - and sometimes contradictory- of authorities and users is a huge challenge. Even an entity sent conflicting comments from two of its directorates. 

Maintaining the integrity of the proposed rules and systematization of the text, making changes to various articles without the project desnaturalize, involved a process of comprehensive reading and accordingly. It took a few months to make the change text and coincided with the change of government. The new authorities come, the old go. Nobody decides to leave, no one decides to arrive. 

THE ODYSSEY AND THE NEW AUTHORITIES 

A month of the change of government, the draft regulation was resumed slowly and began working with MINAM more closely . In the 2012, DGAAM with MINAM were revisited the text of the draft article by article. It was a work of technicians, concepts are adjusted, the texts had effects that reading one interpretation is edited. Promote mining and not affect the environment in a text of 150 articles, is a tedious task but not impossible. Completed the process, it was time to draft a proposal to clean. 

In December 2012 the National Service of Environmental Certification  for Sustainable Activities was created-SENACE- as MINAM subsidiary. Its main task is to assess the detailed EIA for projects of national and multi-regional scope. The system of environmental impact assessment was changing. The sectors were losing jurisdiction. 

THE ODYSSEY OF SILENCE 

In early 2013 the final version-for that date-the text of the regulation is drafted and sent to MINAM for your favorable opinion. From 2009 every rule emitted by productive sectors linked to environmental issues, should have a favorable opinion of MINAM. 

Several months passed and no response, the regulation was no longer a priority, the caseload and the need to promote investment projects led to another stage. The point of the legislation of the environmental assessment procedures changes. Just check out The D. S. 054 and 060-2013- PCM, to confirm the efforts to promote economic recovery. 

THE END OF THE ODYSSEY 

Like everything in life, everything has an end. Heroes do not decide but the gods do. In this case, the ministers involved reached an agreement to publish the regulations. The text had been revised, changed, adjusted, edited and coordinated. They no longer had issues to discuss details but finishing retouching. MINAM responds by making suggestions to the draft. 

DGAAM September 2014 sends the final version of the draft regulation to MINAM to issue a favorable report. The latest coordination meetings lead again to a comprehensive review of the text between the two ministries. Meetings culminated. The end of the process and the early publication was announced. There are only the formal steps of its publication in the Official Gazette El Peruano. The Odyssey is over, for now. 

Now we have to undertake the new adventure ... the understanding, dissemination and application of the rules.